s leis orçamentárias têm papel fundamental no planejamento e investimentos em educação, saúde, assistência social, segurança, transporte, infraestrutura, desenvolvimento, inovação, tecnologia e manutenção de todas as atividades do Estado.
O orçamento público tem a função de demonstrar as ações do governo, além de possibilitar a fiscalização e o controle sobre as finanças públicas. Um plano orçamentário anual deve ser muito bem pensado e articulado para não acarretar em sistemas sucateados, gerando danos por falta de investimentos a longo prazo que, a depender do regime, podem se tornar irreversíveis para o país.
Para os profissionais que atuam com relações institucionais e governamentais, lobby e advocacy, conhecer e acompanhar o orçamento público é um dos maiores termômetros para identificar riscos ou oportunidades no ambiente político, pois, o orçamento é uma das formas possíveis de verificar as prioridades estratégicas do governo, através da arrecadação e do direcionamento dos gastos e investimentos.
A lei orçamentária de 2021 foi sancionada apenas no dia 22 de abril de 2021, devido a atrasos por disputas políticas em torno do orçamento e impactos gerais da pandemia na política e economia do país. Os gastos permanecem abaixo dos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal [1], mas para contornar a regra de ouro do orçamento [2], outro montante próximo a meio trilhão de reais deve ser apreciado pelo Congresso Nacional sob a prerrogativa de aumento dos gastos em decorrência do estado de calamidade pública, devido à pandemia de Covid-19.
Aconteceram muitas negociações para a composição e aprovação do orçamento de 2021. Para assegurar a sua governabilidade, o Presidente da República, Jair Bolsonaro, assentiu a várias reivindicações realizadas pelos parlamentares no que diz respeito à destinação de verbas públicas, porém, com a situação delicada na qual o país se encontra, principalmente ocasionada pela pandemia da Covid-19, foi necessário que parte das verbas destinadas ao Legislativo retornassem ao Executivo, para que houvesse um incremento nos gastos públicos deste Poder, a fim de que o Governo pudesse investir em programas de combate à pandemia.
Os maiores cortes de recursos no orçamento sancionado foram nos Ministérios da Educação (2,7 bilhões), Economia (R$ 1,4 bilhão) e Defesa (R$ 1,3 bilhão). Grande parte das despesas serão direcionadas para gastos com previdência, pessoal e transferências constitucionais. Os Ministérios de Minas e Energia, Economia e Defesa se destacam entre os que mais receberão investimentos de verba pública (mesmo estes últimos sofrendo bloqueio de recursos).
Outro destaque do orçamento de 2021, foi o corte de recursos que pode afetar a realização do censo de 2021, levantamento utilizado para a formulação e avaliação de políticas públicas.
Nos próximos parágrafos explicaremos um pouco mais sobre o processo de criação e aprovação do orçamento público brasileiro, as fases do ciclo orçamentário e, a parte mais relevante para quem atua com relações governamentais: as negociações políticas que ocorrem em torno deste orçamento.
O planejamento das ações do Governo, seja na manutenção de suas atividades ou na execução de seus projetos, se materializa através do orçamento, que é um instrumento por meio do qual o governo estima as receitas que irá arrecadar e fixa os gastos que espera realizar durante o ano. De maneira geral, as receitas são obtidas por meio de impostos, taxas, contribuições e outros mecanismos fixados pela União, Estados e Municípios.
O orçamento público é elaborado cíclica e seguindo uma periodicidade prevista em lei e na Constituição Federal de 1988, assim ela é obrigatória a todos os níveis de governo. O ciclo orçamentário é um processo com fases que devem ser cumpridas como parte do processo orçamentário que envolve: discussão, elaboração, aprovação, execução, avaliação e julgamento do orçamento. É responsabilidade do Poder Executivo a elaboração dos projetos de lei que regem o ciclo orçamentário: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
O ciclo orçamentário se inicia a cada quatro anos com o planejamento de médio a longo prazo através do Plano Plurianual e, ao longo desse tempo, desenvolvem-se anualmente, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual para operacionalizar, no curto prazo, a estratégia da PPA. Este ciclo se encerra quando o Poder Legislativo realiza o julgamento das prestações de contas do Poder Executivo.
O Plano Plurianual (PPA) estabelece quais serão os investimentos da administração pública em cada área de atuação, define as estratégias, diretrizes e metas da administração para um período de quatro anos. O PPA é sempre monitorado e passa por revisões e melhorias anualmente para se adequar às expectativas do ano seguinte. Assim, anualmente o PPA serve como base para a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), que são planos de ação do governo a curto prazo.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), prevista no art. 165 § 2º da CF, anualmente define as metas e prioridades do governo para o próximo ano. É a lei que estabelece as regras para a formulação da LOA e alcance das metas e desenvolvimento das ações previstas no PPA.Sua principal finalidade é orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de investimento do Poder Público. Além disso, a LDO pode indicar alterações na legislação tributária e, também, na política salarial.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) está prevista no art. 165, § 5º da CF. Ela autoriza o Executivo a aplicar os recursos arrecadados na manutenção das atividades da administração pública, fazer investimentos e pagar os credores. A LOA funciona como um direcionamento para os gastos e despesas do Governo e indica o orçamento disponível para o ano seguinte. Além disso, ela demonstra a prioridade dos gastos e investidos em áreas estratégicas para alcançar os resultados esperados pelo Governo no PPA.
A Constituição Federal de 1988 determina gastos mínimos para as áreas de saúde e educação, que são consideradas prioritárias para o país. Para a saúde, devem ser destinados, no mínimo, 13,2% das despesas. Já para a educação, o mínimo estabelecido é de 18% da arrecadação de impostos. É importante ressaltar que para as outras áreas, como segurança e assistência, não há um mínimo constitucional.
Outro ponto de destaque do orçamento público é que ele também pode ser elaborado com a participação direta da população Através do Orçamento Participativo, que acontece mais comumente na esfera municipal, os cidadãos discutem as prioridades de serviços e investimentos municipais, e votam nas propostas através de fóruns e audiências públicas. Só depois desta discussão, o projeto mais votado entra na respectiva lei orçamentária do Município.
Apesar da elaboração das proposições referentes ao orçamento público ser uma prerrogativa do Executivo Federal, para a composição desta proposta são reunidos os orçamentos dos demais poderes. Os poderes Legislativo e Judiciário elaboram em separado os seus respectivos orçamentos e os encaminham ao Poder Executivo, para que, junto ao seu próprio orçamento, possam ser inseridos e unificados em um sistema de informação da Secretaria de Orçamento, do Ministério da Economia. Com base nesses dados é que a Secretaria de Orçamento elabora a proposta de Lei Orçamentária, que deve ser assinada pelo Presidente da República e em seguida encaminhada ao Poder Legislativo.
Justamente por determinar como se dá a composição dos gastos públicos de maneira ampla, ou seja, no âmbito dos três Poderes da República, as leis orçamentárias, mesmo tendo que, obrigatoriamente, ser elaboradas pelo Executivo, não estão alheias a negociações e debates em torno do seu arranjo. Como dito anteriormente, as informações dos outros Poderes também constam no escopo da legislação, por isso, tanto o Legislativo quanto o Judiciário também opinam e negociam com o Executivo para que este faça concessões nas propostas de orçamento que serão encaminhadas para a votação no Congresso Nacional.
É importante enfatizar as negociações que ocorrem, principalmente com o Poder Legislativo, pois a destinação de recursos pode afetar diretamente a governabilidade do Presidente da República. Ao recepcionar as leis orçamentárias, o Congresso Nacional designa um relator para elaborar um parecer sobre as discussões em torno da composição da proposta orçamentária enviada pelo Presidente da República. Compõem esse parecer as reivindicações dos parlamentares a respeito da destinação das verbas federais. Os parlamentares, por terem compromissos com suas bases eleitorais em seus respectivos Estados, enviam ao Poder Executivo emendas ao orçamento visando o cumprimento destes compromissos.
Considerando os relatos das negociações em torno de questões orçamentárias expostos acima, se reforça a importância das relações institucionais e governamentais acompanharem o processo de elaboração, votação e até mesmo fiscalização.
O lobista que entende o orçamento e seus processos garante que sua organização conhece as prioridades, investimentos, cortes de gastos e ações do Governo que podem afetar seus interesses e negócios.
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[1] De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o gasto com pessoal não pode atingir 60% da receita,
[2] A regra de ouro prevê que o Estado não pode, segundo a Constituição Federal, criar dívidas para pagar suas próprias despesas.
Fontes:
https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/emendas-ao-orcamento
https://www.politize.com.br/orcamento-publico-como-e-definido/
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Este artigo foi escrito em parceria com a Strategos Jr., consultoria política Jr. da Universidade de Brasília.
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