riptomoedas e criptoativos atraem cada vez mais olhares curiosos e ambiciosos. O número de promessas baseadas na tecnologia digital só aumenta, desde ganhos maiores que qualquer outro tipo de investimento (Bitcoins foi um dos únicos investimentos que ganhou da inflação em 2021[1]), ao sustento de famílias por meio de jogos virtuais (como a cidade de Conceição do Pará, autoproclamada a primeira cidade de Jogos NFT do Brasil[2]). Com essa atenção, vem também a movimentação legislativa no Congresso Nacional.

Neste artigo, exploro o panorama dos projetos de lei sobre criptomoedas e criptoativos apresentados no Congresso Nacional entre 2015 e 2021, com apoio de funcionalidades da Plataforma Sigalei, de acompanhamento da atividade legislativa. Você verá que a pauta está voltada principalmente para os riscos causados por essa tecnologia emergente, com foco na criminalização e na coibição de determinadas condutas, além da defesa de direitos dos consumidores. Reflito, então: estaríamos perdendo uma oportunidade de sermos mais propositivos?

Um breve panorama dos projetos de lei

Por meio da plataforma Sigalei, verifiquei a existência de 13 projetos de lei apresentados desde 2015 (data do primeiro deles) até 2021 sobre o tema de criptomoedas e criptoativos.[3] Comento a seguir pontos de destaque desse panorama geral:

• A maioria dos projetos foi apresentada nos últimos dois anos. 9 dos 13 projetos foram apresentados em 2020 e 2021 (Figura 1);

Figura 1 — Quantidade de proposições apresentadas por ano

• Metade dos projetos propõe a regulação mais ampla da criptoeconomia. 6 projetos trazem deveres e direitos para múltiplos atores (ex. investidores-consumidores e exchanges — as principais provedoras de serviços relacionados a criptomoedas), preveem competências fiscalizatórias e regulatórias, e contemplam questões penais, tributárias e outras. A eles se soma outro projeto (PL 2140/2021), que previa prazo para criação dessa regulamentação e atualmente se encontra arquivado;
• Dois grupos de projetos se destacam: regulação de exchanges e criminalização de condutas. 8 projetos regulam condutas a serem adotadas por prestadores de serviços de intermediação e outros serviços no mercado de criptomoedas e criptoativos, enquanto 9 projetos criminalizam algum tipo de conduta, especialmente lavagem de dinheiro e “esquemas de pirâmide” — 3 deles preveem apenas criminalização;
• A pauta de criptomoedas interessa a parlamentares de centro e direita no espectro ideológico dos partidos. Dos 14 autores e coautores dos 13 projetos, todos encontram-se atualmente em partidos de centro ou direita (Figura 2) — o Deputado Felipe Rigoni, coautor de um dos projetos, à época ainda estava filiado ao PSB (atualmente está no PSL)[4]. Segundo dados da plataforma Sigalei, mais da metade dos autores tem 78% ou mais de taxa de governismo em relação ao governo de Jair Bolsonaro — o valor é de 83%, se consideradas as informações do Radar do Congresso[5];

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Figura 2 — Distribuição dos autores e coautores dos projetos segundo espectro político e taxa de governismo do partido e do parlamentar no Governo Bolsonaro

• Dois grupos de projetos em tramitação ganham destaque. No Senado Federal, destacam-se três projetos tramitando em conjunto (PL 3825/19, 3949/19 e 4207/20) que regulam de maneira abrangente criptomoedas e intermediadoras. Em regime terminativo nas comissões, em dezembro de 2021 eles receberam parecer favorável na Comissão de Assunto Econômicos com substitutivo do Senador Irajá, que procurou combinar os três em um marco regulatório principiológico. Na Câmara dos Deputados, destacam-se o PL 2303/15 e seus apensos (PL 2060/19, 2140/21, 2234/21), aprovado em dezembro de 2021 no formato de um substitutivo (PL 2303-B/15) e encaminhado para o Senado Federal. Em ambas as tramitações, foram realizadas audiências públicas com atores relevantes do setor da criptoeconomia e da Administração Pública.

O panorama legislativo mostra que a matéria é considerada relevante pelo Congresso e tem recebido atenção nos últimos meses por meio de tramitações relevantes e de audiências públicas. Percebe-se também que vem sendo tratada como pauta de caráter econômico e penal, temas trazidos por parlamentares de centro e direita.

O foco dos projetos: riscos de atividades ilícitas e lesão aos consumidores

Um aspecto que chama a atenção nos projetos de lei é a abordagem de criptomoedas e criptoativos a partir dos riscos que eles oferecem. Os principais riscos são a facilitação de atividades criminosas, principalmente lavagem de dinheiro e esquemas de pirâmide financeira ou fraudes, e a lesão a investidores e/ou consumidores, pontuados em 11 dos 13 projetos. Poderia transcrever trechos de todas as justificativas que demonstram o ponto, mas exemplifico com o comentário do Senador Flávio Arns no PL 3825/19:

Assim, a falta de regulamentação e fiscalização desse novo e crescente setor representa sérios riscos aos investidores e à higidez da ordem econômico-financeira, diante da possibilidade de uso de tais ativos virtuais para o financiamento de atividades ilegais diversas, tais como lavagem de dinheiro, evasão de divisas e tráfico de entorpecentes, ou mesmo para a obtenção de ganhos ilícitos em detrimento da coletividade, como a criação de pirâmides financeiras e outros mecanismos fraudulentos. (grifos meus)

A ferramenta Sigalei permite rotular os projetos de lei por meio de tags, indicadores de impacto e de posicionamento (contra ou favorável). A tag mais utilizada foi justamente “foco:riscos”, que indica se o projeto de lei aborda o tema das criptomoedas e dos criptoativos a partir dos riscos que oferecem. Observa-se que o “top 8” ainda conta com dois crimes (lavagem de dinheiro e crimes financeiros), observância de deveres regulatórios e proteção ao consumidor (Figura 3).

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Figura 3 — Principais rótulos utilizados, por projeto de lei

O temor dos parlamentares com o uso de criptomoedas e criptoativos para atividades ilícitas foi reforçado por episódios recentes de fraudes e de golpes que utilizaram essas moedas virtuais, principalmente a bitcoin, para lesar pessoas. 6 dos 13 projetos mencionam expressamente na justificativa episódios de golpes, pirâmides financeiras, atividades terroristas, sendo que 4 deles exemplificam o perigo das fraudes com a recente prisão do “Faraó das Bitcoins”, resultante da Operação Kryptos da Polícia Federal[7], deflagrada em maio de 2019. No caso específico dos esquemas de pirâmide financeira, os projetos procuram criar um tipo específico, com pena aumentada em relação à atual, de 6 meses a 2 anos, e multa, de acordo com o art. 2º, IX, da Lei nº 1.521/1951 (Crimes contra a Economia Popular)[8].

O foco nos riscos também se reflete na classificação de posicionamentos dos projetos de lei. Considerei as proposições conforme fossem mais favoráveis ao livre mercado e à desregulamentação do tema, ou fossem mais favoráveis à regulação, por meio de previsão de deveres, direitos e competências (Figura 4). 7 dos 13 projetos se caracterizaram por abordagem regulatória que limitava a atuação dos atores econômicos — por exemplo, exigindo autorização para desempenho da atividade –, previa direitos de consumidores e investidores, e aumentava o poder fiscalizatório e regulatório do Estado. Outros 4 projetos se caracterizaram por coibir abusos no mercado, criminalizando condutas, mas sem limitar os atores econômicos. Um único projeto caminhou no sentido contrário, de ampliar as possibilidades de uso de moedas virtuais, autorizando a remuneração de trabalhadores da iniciativa privada e servidores públicos por meio de criptomoedas (PL 3908/2021).

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Figura 4 — Posicionamento dos projetos de lei em relação à regulação ou à liberdade de mercado no segmento de criptomoedas e criptoativos

Vale notar, no entanto, que o rápido avanço da criptoeconomia dá origem a novos desafios e riscos. A atual onda de NFTs (non-fungible tokens), a tokenização dos programas de sócio-torcedor de clubes de futebol[9], além da perspectiva de uma economia baseada na ideia de metaverso, com itens virtuais que podem ser apropriados (como roupas virtuais[10] ou itens de jogos[11]), são alguns exemplos de fenômenos que não estão suficientemente abordados nos projetos de lei. Cito potenciais riscos trazidos por essas novidades:

• Compras de itens virtuais vendidos por donos ilegítimos, por exemplo, porque foram obras de arte “apropriadas” por alguém que as vinculou a um token de propriedade sem conhecimento ou autorização do seu autor (como neste exemplo[12]);
• Acesso a bens virtuais por crianças e adolescentes, por exemplo, em jogos virtuais, e a consequente discussão sobre a validade de negócios jurídicos realizados nesses ambientes por pessoas juridicamente incapazes (sobre esta preocupação, veja este artigo — link, em inglês[13]);
• Oferta de tokens de utilidade ou de jogos baseados em non-fungible tokens que fracassam e, consequentemente, podem prejudicar todos que investiram dinheiro naquele serviço por deterem tokens que não servirão para nada (exemplo[14]). É o caso principalmente dos episódios de exit scams, saída do mercado repentina após a emissão de uma moeda ou um token (veja mais sobre exit scams aqui[15]).
• Restrição de capital estrangeiro em uma série de atividades que podem adotar o uso de criptomoedas ou de criptoativos, como aquisição de terras rurais, instituições financeiras, ou telecomunicações (vide o material da ApexBrasil[16]);
• Riscos ambientais e sociais causados por operações relacionadas com criptomoedas, como, por exemplo, o grande consumo energético envolvido em atividades de mineração (estimado entre 49 Terawatts/hora e 325 TWh por ano segundo o Cambridge Bitcoin Electricity Consumption Index[17]) ou o encarecimento de operações em razão de fatores como as taxas que podem ser pagas aos mineradores para priorização de registro de blocos (na rede Bitcoin, as taxas médias chegaram ao pico de 60 dólares em abril de 2021[18]);
• Riscos de moedas com bugs e falhas de programação[19] ou da especulação em torno de criptomoedas em momentos de euforia (hype), como muitas memecoins[20], que são criptomoedas sem muita utilidade aparente, mas que ganham destaque por trazerem alguma forma de “piada” ou brincadeira (como representação gráfica de cachorros).

A abordagem legislativa foca os riscos trazidos por criptomoedas e criptoativos. Os legisladores estão preocupados em coibir principalmente atividades ilícitas (de lavagem de dinheiro a terrorismo) e lesões a consumidores e investidores. O principal ponto de pressão são as exchanges e demais prestadores de serviços com ativos virtuais, tendo em vista o papel de porta de entrada, intermediadora de transações e custódia de ativos que desempenham.

Um foco em riscos, sim, mas também nos potenciais das criptomoedas

O principal ponto da minha reflexão neste artigo é o seguinte: a existência de projetos de lei que procuram mitigar os riscos envolvendo criptomoedas e criptoativos é justificável e relevante, mas também é possível pensar o direito para aumentar potenciais e oportunidades que elas oferecem.

É possível observar que os projetos de lei deixam em segundo plano outro tipo de função do Direito: o estímulo e o incentivo a determinadas condutas, uma função mais propositiva e indutora de comportamentos. Podemos trabalhar com as criptomoedas não apenas sob a perspectiva das proibições e dos direitos de pessoas contra más condutas, mas também do ponto de vista da construção de ambiente saudável e inovador. O argumento pode ser ilustrado por quatro exemplos, provenientes dos próprios projetos de lei pesquisados:

• PL CD 3908/21: prevê a possibilidade de que trabalhadores da iniciativa privada e servidores públicos das três esferas governamentais optem por receber parte da remuneração em criptomoedas, na linha de iniciativas esparsas que já começam a surgir (vide o exemplo do prefeito de Nova Iorque[21]);
• PL CD 2060/19 (arquivado): previa a possibilidade de que a Comissão de Valores Mobiliários flexibilizasse regras para instituir ambiente de testes de novas tecnologias em produtos e serviços no mercado de valores mobiliários (sandbox regulatório);
• PL CD 2164/21: destina os valores recebidos pela União em razão de apreensão, confisco ou sequestro de criptoativos para o orçamento do Ministério da Saúde para financiar iniciativas de combate ao câncer. Apenas em 2021, a Polícia Federal apreendeu 6.000 (bitcoins)[22], equivalente a R$ 1.227.401.859,00 (em 27 de janeiro de 2022). Discutir o que fazer com esse valor e de que maneira a União e demais esferas podem lidar com essas apreensões é um tema relevante;
• Substitutivo do Senado aos PLs 3825/19, 3949/19 e 4207/20[23]: cria isenções tributárias de PIS, Cofins, IPI, Imposto de Importação para a aquisição de hardware e software usados “nas atividades de processamentos, mineração e preservação de ativos virtuais, por pessoas jurídicas que utilizarem em nessas atividades 100% (cem por cento) de energia elétrica gerada de fontes renováveis” (grifos do autor). A proposta é interessante por tentar reduzir o impacto ambiental das criptomoedas incentivando o uso de energias renováveis para a atividade.
  

Vale notar que, em pelo menos um âmbito de aplicação, a atuação dos legisladores é fundamental: na adoção de criptomoedas e criptoativos pelo Poder Público. O princípio da legalidade exige que haja normas que amparem gestores que desejem experimentar inovações por meio do uso de tecnologias emergentes. É o exemplo do movimento de tokenização de obras de arte e galerias públicas[24], com o objetivo de aumentar as receitas de instituições de cultura.

Ainda que o atual desenvolvimento das tecnologias de criptomoedas e criptoativos não permita vislumbrar todo o potencial de aplicação, é importante que os legisladores também considerem as oportunidades que elas proporcionam. Regras que estimulem condutas que tornem o ambiente saudável e vibrante ou que tragam benefícios para a economia real a partir das transações digitais exigirão exercício de criatividade e debate que pode ser feito por meio de audiências públicas nos projetos em tramitação.

Conclusão

O debate em torno da criptoeconomia está posto no Congresso Nacional e projetos avançam para regulá-la. O fato de que esteja havendo diálogo com mercado e academia por meio de audiências públicas ou auxílio à elaboração de projetos (caso do PL 4207/2020) mostra, de um lado, que o tema demanda conhecimento técnico e, de outro, que os parlamentares estão permeáveis a ideias e a sugestões. Parece haver uma oportunidade para advocacy e diálogo com atores relacionados ao tema.

No entanto, a matéria não atraiu uma avalanche de projetos, por enquanto. A própria tecnicidade do tema pode ajudar a explicar por que só houve 13 projetos nos últimos cinco anos — bem menos, por exemplo, do que os mais de 100 projetos apresentados para regular o trabalho em plataformas eletrônicas[25]. A tecnicidade também aparece nas justificativas. Alguns projetos apresentados estão acompanhados de justificativas bem embasadas, como o PL CD 2303/2015, que cita vários estudos internacionais, e o PL SF 4207/2020, que contou com apoio de acadêmicos na sua elaboração. São textos que mostram algum conhecimento dos parlamentares sobre o fenômeno a ser regulado, ainda que sem descer aos detalhes. Alia-se a isso a percepção de que vários dos temas poderiam ser regulados em nível infralegal por autoridades administrativas (como mencionado pelo Senador Irajá em seu parecer[26], p. 7), ainda que tenham sido tímidas até o momento.

O foco nos riscos não pode tirar a atenção aos potenciais que essas tecnologias emergentes também oferecem. A prática de crimes e a lesão a direitos dos consumidores devem ser coibidas, mas os legisladores também podem dar passos adiante e procurar estimular comportamentos e benefícios que as criptomoedas e os criptoativos podem trazer. Questões envolvendo acesso à propriedade de bens digitais, financiamento da cultura, promoção do conhecimento aberto (open knowledge), uso de energias renováveis, oferta de serviços públicos, ampliação de direitos no ambiente digital, estímulo a práticas de cibersegurança como abertura de códigos e emprego de hackers de segurança, esses são apenas alguns dos potenciais vislumbrados e que ainda podem ser incorporados ao debate.

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Metodologia

Este artigo foi elaborado por meio da plataforma Sigalei, de monitoramento legislativo. A busca por proposições legislativas foi atualizada pela última vez em 28 de janeiro de 2022 e usou uma série de palavras-chave combinadas com filtros de casa legislativa (Congresso, Câmara dos Deputados e Senado Federal) e tipos de proposição (projetos de lei ordinária, complementar, lei de conversão, medida provisória e proposta de emenda constitucional), sem restrição de data. As palavras usadas foram:

“criptomoedas” (3 resultados), “criptomoeda” (1 resultado), “criptoativo” (0 resultados), “criptoativos” (6 resultados, sendo 1 redundante), “NFT” (0 resultados), “cryptocurrency” (0 resultados), “cryptocurrencies” (0 resultados), “altcoin” (0 resultados), “altcoins” (0 resultados), “bitcoin” (0 resultados), “Bitcoin” (0 resultados), “bitcoins” (0 resultados), “tokens” (0 resultados), “token” (0 resultados), “smart contracts” (2 resultados, nenhum pertinente), “contratos inteligentes” (0 resultados), “blockchain” (1 resultado), “exchanges” (2 resultados, já presentes anteriormente), “moeda digital” (0 resultados), “moedas digitais” (0 resultados), “moeda virtual” (0 resultados), “moedas virtuais” (6 resultados, sendo 2 redundantes, 1 já encontrado anteriormente, e 1 não pertinente), “ethereum” (0 resultados), “wallet” (0 resultados), “wallets” (0 resultados)

O sistema retornou, ao todo, 11 projetos de lei pertinentes. Usei, então, a funcionalidade de pesquisa por similaridade textual, consultando os projetos que a própria plataforma sugeria como similares aos textos da amostra. Nessa consulta, foram adicionados mais dois projetos de lei que não tinham sido capturados na busca anterior, totalizando 13 projetos — 6 do Senado Federal e 7 da Câmara dos Deputados.

Para aproveitar ao máximo os insights que a plataforma oferece, utilizei os recursos de tags para codificar os projetos de lei com pontos de interesse. Usei a classificação de impacto para classificar as proposições segundo o impacto na liberdade para uso de criptomoedas. Usei a classificação de posição para classificar as proposições segundo elas favoreceriam mais o livre mercado da criptoeconomia ou fizessem proposições regulatórias, restringindo direitos e poderes dos atores econômicos, aumentando deveres e proibições, alargando o poder fiscalizatório do Estado, em nome de valores como proteção da ordem financeira, econômica, concorrencial ou social. Essas funcionalidades serão exploradas em artigos futuros.

Por fim, deixo meus agradecimentos aos comentários precisos e sempre importantes de Ana Paula Camelo e Mariana Chaimovich ao artigo.

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Links e Referências

[1] Maior parte dos investimentos perdeu para a inflação em 2021; exceções foram Bitcoin e BDRs 

[2]Conceição do Pará: Primeira cidade dos Jogos NFT no Brasil 

[3] Em ordem de apresentação: CD PL 2303/2015; CD PL 2060/2019; SF PL 3825/2019; SF PL 3949/2019; SF PL 4207/2020; SF PL 3706/2021; CD PL 2140/2021; SF PL 3876/2021; CD PL 2164/2021; CD PL 2234/2021; SF PL 4401/2021 (correspondente ao PL 2303-B/15 da Câmara); CD PL 2512/2021; CD PL 3908/2021.

[4] Aureo Ribeiro (SD); Flavio Arns (PODE); Capitão Styvenson (PODE); Soraya Thronicke (PSL); Eduardo Braga (MDB); Alexandre Frota (PSDB); Mecias de Jesus (Republicanos); Weliton Prado (PROS); Vitor Hugo (PSL); Paulo Ganime (NOVO) e Felipe Rigoni (ex-PSB, atual PSL); Luizão Goulart (Republicanos).

[5] Radar do Congresso [6] Direita cresce e engole o centro no congresso mais fragmentado da história[7] Operação Kryptos da Polícia Federal[8] Crimes contra a Economia Popular[9] Fan Token: A Criptomoeda do Torcedor![10] NFT na moda e o comércio de roupas digitais[11] BOMB CRYPTO - Game NFT[12] Exemplo de itens virtuais vendidos por dono ilegítimos [13] Acesso a bens virtuais por crianças e adolescentes [14] Exemplo de oferta de tokens que fracassam [15] Exis Scams[16] ApexBrasil - Capital Estrangeiro [17] Cambridge Bitcoin Electricity Consumption Index [18] Taxa média paga aos mineradores de criptomoedas[19] Moedas com bugs e falhas de programação[20] Memecoins [21] Remuneração em criptomoedas - Nova Iorque [22] Apreensão de 6.000 bitcoins pela Polícia Federal[23] Substitutivo do Senado aos PLs 3825/19, 3949/19 e 4207/20 [24] Tokenização de obras de arte e galerias públicas[25] 100 projetos apresentados para regular o trabalho em plataformas eletrônicas [26] Parecer PL SF 4207/2020 

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As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional do CEPI e/ou da FGV e/ou as instituições parceiras.

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Este artigo foi escrito por:

Guilherme Forma Klafke — Doutor em Direito Constitucional pela USP. Líder de Projetos no CEPI FGV Direito SP. Professor de e-Contracts, Formação Docente e Operações Jurídicas de Transferência de Tecnologia no FGV LAW. Contato: guilherme.klafke@fgv.br‍

Como citar este artigo:

KLAFKE, Guilherme Forma. Projetos de lei sobre criptomoedas e criptoativos entre 2015 e 2021: Do foco em riscos para o foco em potenciais. Medium, https://medium.com/o-centro-de-ensino-e-pesquisa-em-inova%C3%A7%C3%A3o-est%C3%A1/projetos-de-lei-sobre-criptomoedas-e-criptoativos-entre-2015-e-2021-do-foco-em-riscos-para-o-foco-b6fb37c1fd93