Confira o sexto artigo da parceria entre Sigalei e CEPI FGV Direito-SP, que utiliza a plataforma para mapear as leis e proposições relacionadas ao tema de pesquisa sobre "discurso de ódio".
presente artigo é sexto produto da parceria entre o Centro de Ensino e Pesquisa em Inovação (CEPI — FGV Direito SP) e a Sigalei, plataforma pioneira de monitoramento legislativo e regulatório. Neste artigo, realizamos um exercício de pesquisa empírica em Direito, como complemento ao projeto “A construção do conceito jurídico de discurso de ódio no Brasil”, elaborado no CEPI, utilizando a plataforma para buscar propostas legislativas que tratem de discurso de ódio.
A quem se interessar pelo tema, recomendamos a leitura de outro artigo escrito no contexto da parceria entre o CEPI e a Sigalei, em que também se utiliza a plataforma para aprofundar a pesquisa sobre discurso de ódio, e no qual há maiores detalhes sobre o conteúdo daquele projeto. Clique aqui para acessar o artigo.
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O projeto de pesquisa “A construção do conceito jurídico de discurso de ódio no Brasil” (Projeto DDO) tratou da elaboração conceitual em torno do discurso de ódio, com o objetivo de construir ferramentas direcionadas à resolução de casos jurídicos concretos. Com base em extensa pesquisa sobre a literatura teórica, jurisprudência, legislação vigente e atividade legislativa sobre o tema, foi construída uma Matriz de Variáveis sobre discurso de ódio, que consiste em conjunto de ferramentas para identificar esse tipo de discurso, avaliar sua gravidade e encontrar as possíveis respostas, jurídicas ou não, à sua ocorrência.
O discurso de ódio, enquanto conceito, compraz uma infinidade de condutas. Algumas dessas condutas, mesmo antes de serem discutidas sob a rubrica do “discurso de ódio”, foram consideradas e reguladas pelo Direito, como a injúria racial (Art. 140, § 3º, Código Penal) ou a incitação à discriminação e os demais crimes definidos no Art. 20 da Lei 7716/89. Assim, algumas das condutas às quais se aplicariam as definições teóricas do conceito de discurso de ódio já são sancionadas pelo Direito, apesar de seu enquadramento nesse tipo de discurso não ser explicitamente levado em consideração. A legislação que tratasse de condutas classificáveis como discurso de ódio, mesmo sem fazer referência a essa expressão, foi denominada “legislação esparsa sobre discurso de ódio” ou, simplesmente, “legislação esparsa”.
A pesquisa sobre a legislação vigente realizada no Projeto DDO, em grande parte, consistiu em encontrar a legislação esparsa sobre discurso de ódio, no sentido descrito acima. Entre os diplomas legais encontrados, podemos citar a Lei 7.716/89, alguns Tratados e Convenções de que o Brasil é signatário, e mesmo dispositivos constitucionais como o Art. 3º, IV e o Art. 5º, caput, XLI, XLII, CF.
A busca por tal legislação não teve por objetivo ser exaustiva, e sim representativa das discussões encontradas na jurisprudência e na literatura teórica. Em resumo da metodologia, a legislação analisada no projeto foi aquela à qual se fez referência na jurisprudência e na literatura teórica, estas sim pesquisadas sistematicamente.
Em decorrência da repercussão dos resultados da pesquisa, recebemos diversas contribuições e sugestões. Recentemente, chegou ao nosso conhecimento a existência de cinco leis estaduais de São Paulo que estabelecem punição administrativa para determinadas condutas que podem ser classificadas como discurso de ódio:
A Lei Estadual 17.157/2019, por exemplo, comina punição administrativa ao ato de “praticar, induzir ou incitar, pelos meios eletrônicos e pela rede mundial de computadores — internet” a discriminação por motivo de religião. As outras leis citadas trazem dispositivos semelhantes.
Assim, uma complementação bastante interessante da pesquisa realizada no CEPI seria buscar por legislação similar em outros Estados da Federação. O que descrevemos adiante não é uma pesquisa completa, com coleta, filtragem e análise dos resultados, mas um exercício preliminar. Vale observar, ainda, que a plataforma Sigalei conta com diversas outras ferramentas, mas nos centraremos em usar seu mecanismo de busca de proposições legislativas e opções de filtros de busca avançada.
Conforme estabelece em sua página, a principal utilidade da plataforma Sigalei é servir como conjunto de ferramentas para a atividade de gestão de risco político e regulatório. De todo modo, pode-se antever que suas funcionalidades seriam úteis na pesquisa que realizaremos e, em geral, em pesquisa científica que envolva acompanhar — monitorar — ou analisar a atividade legislativa.
Em nossa pesquisa, o problema inicial é estabelecer, de modo mais preciso, qual tipo de legislação procuramos, de modo que tal busca possa ser feita. Em grande medida, isto significa encontrar termos mais próximos de serem necessária e suficientemente abrangentes para a busca inicial, para proceder à filtragem feita pelo pesquisador.
Encontrar termos de busca com essas características exige realizar testes, idealmente todo o universo de documentos a serem pesquisados. Nesse ponto, a Sigalei fornece uma boa vantagem em relação à pesquisa feita diretamente nos mecanismos de busca das Assembleias Legislativas, já que, na plataforma, tais testes podem ser feitos de modo integrado, sem que seja necessário refazer o mesmo teste em cada mecanismo de busca de cada assembleia, separadamente[1].
Obviamente, a vantagem de fazer a busca nas Assembleias Legislativas de modo integrado também é significativa após a eleição dos termos de busca que serão efetivamente utilizados na pesquisa em sua fase de coleta.
Outra ferramenta que nos parece muito valiosa para a pesquisa científica, e que está disponível na plataforma, é a possibilidade de exportar os resultados de busca em planilha do Excel, organizados por uma série de campos que podem ser habilitados de acordo com o interesse do pesquisador.
Conforme já adiantamos, em relação às leis antidiscriminatórias do estado de São Paulo, é necessário identificar precisamente quais de seus aspectos procuraríamos em leis de outros estados da Federação, para que, então, possamos encontrar os termos de busca apropriados para realizar a tarefa.
O ponto principal, no discurso de ódio, é seu papel na indução, incitação e justificação da discriminação e da violência contra grupos vulneráveis. A Lei 14.187/2010, do Estado de São Paulo, por exemplo, dispõe sobre penalidades administrativas a serem aplicadas pela prática de atos de discriminação racial, estabelecendo que[2]:
Artigo 2º — Consideram-se atos discriminatórios por motivo de raça ou cor, para os efeitos desta lei:
(…)
VIII — praticar, induzir ou incitar, por qualquer mecanismo ou pelos meios de comunicação, inclusive eletrônicos, o preconceito ou a prática de qualquer conduta discriminatória;
IX — criar, comercializar, distribuir ou veicular símbolos, emblemas, ornamentos, distintivos ou propagandas que incitem ou induzam à discriminação;
(…)
As condutas descritas nos incisos acima podem abrigar, entre os atos que potencialmente as satisfazem, várias formas de discurso de ódio. Na definição adotada na pesquisa conduzida no CEPI:
“Discursos de ódio são manifestações que avaliam negativamente um grupo vulnerável ou um indivíduo por ser membro de um grupo vulnerável, a fim de estabelecerem que ele é menos digno de direitos, oportunidades ou recursos do que outros grupos ou indivíduos membros de outros grupos, e, consequentemente, legitimar a prática de discriminação ou violência.”
Ainda, no artigo 6º da mesma Lei, são estabelecidas diversas sanções cominadas aos responsáveis por cometer atos discriminatórios, como advertência, multas, suspenção e cassação de licenças estaduais.
Vemos, então, que o que existe de relevante nas leis administrativas analisadas, quanto à sua relação com o discurso de ódio, pode ser resumido a dois pontos: (i) as leis definem condutas de incitação ou de indução à discriminação, que incluem o discurso por meio de símbolos, (ii) estabelecem punições administrativas para tais condutas.
Some-se a esses pontos os requisitos de serem (iii) provenientes de projetos de lei, em sentido amplo, (iv) aprovados e (v) parte de legislação estadual, e temos, então, os critérios que definem o conjunto de proposições legislativas que procuramos. Em outras palavras, gostaríamos de encontrar o conjunto de todas as proposições legislativas que satisfizessem todas as condições de (i) a (v).
Conforme veremos adiante, os próprios filtros disponíveis na plataforma nos possibilitam delimitar os resultados de busca segundo os critérios (iii), (iv) e (v), de modo que a satisfação dos critérios (i) e (ii) seria atingida, em grande medida, com o uso inteligente de termos de busca apropriados. O “uso inteligente” a que nos referimos estaria em encontrar termos que, em primeira etapa de busca (coleta), incluíssem todos os resultados que satisfizessem (i) e (ii) e poucos resultados que não satisfizessem, de modo que a eliminação dos resultados indesejados pudesse ser feita pela própria inspeção do pesquisador (filtragem).
Como nosso intuito aqui é fazer um teste da plataforma, optamos por escolher um termo de busca bem amplo, que provavelmente trará muitos resultados irrelevantes, para que pudéssemos avaliar o quanto conseguiríamos aproximar o conjunto dos resultados brutos ao nosso conjunto desejado apenas usando os filtros disponíveis na plataforma.
Para isso, escolhemos o termo “discriminação”. É razoável supor que qualquer proposição legislativa que satisfaça (i) e (ii) conterá “discriminação” em algum dos campos em que o mecanismo da plataforma realiza a busca. Também é razoável esperar muitos resultados irrelevantes, já que “discriminação” é um termo muito utilizado em legislação para se referir a valores, preços etc., e muito utilizado no sentido que nos interessa, mas sem que se trate de indução, incitação, ou que haja estabelecimento de sanções no mesmo texto legal.
O uso do termo “discriminação”, sem nenhuma limitação imposta por meio de filtros de pesquisa, gerou quantidade bastante grande de resultados (7.823), como seria de se esperar[3]. Passou-se, então, à utilização dos filtros de pesquisa disponíveis, para que a delimitação do total de resultados fosse refinada, facilitando a posterior aplicação dos critérios de filtragem expostos anteriormente.
Os filtros disponíveis na Plataforma estão divididos entre Governamentais e Classificação. Embora os filtros de Classificação pareçam ser muito úteis na gestão de riscos regulatórios e políticos e, com algum engenho em sua configuração, deem a impressão de que podem ser úteis em outros tipos de pesquisa, a relação dos filtros Governamentais nos pareceu suficiente para a tarefa.
Assim, começamos por restringir os resultados usando os filtros de origem das proposições, limitando-as àquelas originadas nas Assembleias Legislativas estaduais cobertas pelo mecanismo da Plataforma. Desse modo, o total de resultados diminuiu para o número de 3.567, quantidade ainda considerável. Neste ponto, vale destacar um recurso, simples e bastante útil, implementado na seleção dos filtros. Quando um filtro é selecionado, ele sai do campo dos disponíveis e aparece apenas no dos selecionados, o que facilita distinguir aqueles que ainda se quer utilizar dos já utilizados.
O próximo filtro utilizado foi por tipo de proposição legislativa. A lista de tipos é completa, e inclui tanto proposições que marcam o início de processo legislativo (projeto de lei ordinária, projeto de decreto legislativo etc.), quanto tipos mais variados, como ofícios, indicações, mensagens e diversos outros.
No uso destes filtros, foram selecionados todos aqueles que indicam o início de processo legislativo, sem a preocupação de identificar exatamente quais deles não teriam efeito sobre o universo de proposições já delimitado, a saber, pela origem nas Assembleias Legislativas disponíveis. Assim, por exemplo, foi selecionado o filtro de “medida provisória”, mesmo que seja inócuo quando aplicado em um universo de proposições originadas em Assembleias Legislativas (isto é, que quando aplicado a tal universo de proposições, retorne zero resultados), justamente para assegurar que todos os filtros relevantes foram selecionados, sem ter de consultar em maiores detalhes a documentação da plataforma.
Os filtros selecionados foram: medida provisória, projeto de decreto legislativo, projeto de emenda à constituição, projeto de lei complementar, projeto de lei do congresso nacional, projeto de lei ordinária, projeto de lei de conversão. Após a aplicação destes filtros, os resultados foram reduzidos para 2.803 ocorrências.
A próxima categoria de filtros utilizada foi aquela que descreve o status da tramitação da proposição. Em nossa pesquisa, o interesse estava em encontrar legislação esparsa sobre discurso de ódio que estivesse vigente, razão pela qual o único filtro de status da tramitação selecionado foi o “aprovado”. Uma vez aplicado esse filtro, os resultados se reduziram para 1.059.
Em seguida, utilizamos a categoria dos filtros de área, que inclui áreas do Direito (Direito Eleitoral, Direito Civil etc.), áreas de atividade econômica (Turismo, “Agricultura, Pecuária e Pesca” etc.), e outras. A seleção dos filtros nessa categoria foi feita, digamos, por meio de “palpites bem-informados” (educated guess), em que, mais do que selecionar filtros que indicassem áreas em que se poderiam encontrar projetos de lei do tipo que procuramos, excluímos áreas que pareciam abrigos improváveis para leis que estabelecessem punição administrativa para incitação ou indução à discriminação. De qualquer forma, as áreas podem ser testadas individualmente na plataforma com facilidade[4], de modo a se identificar exatamente aquilo que o uso do filtro correspondente acrescenta aos resultados de busca.
Com o uso dos filtros correspondentes às áreas, o número total de resultados caiu para 131, número razoável para que seja filtrado por apenas um pesquisador, individualmente. Vale notar que o grupo dos filtros Governamentais ainda inclui categorias que não foram utilizadas em nossa pesquisa: filtros de delimitação temporal (por data de apresentação e data de atualização), por tipo de apreciação, regime da tramitação e nome de autor ou coautor. Se considerarmos ainda o Grupo dos filtros de Classificação, pode-se ver que há muitas ferramentas ainda com as quais se pode planejar pesquisas na plataforma.
Mesmo antes de realizar filtragem de modo sistemático, apenas examinando-se a ementa de alguns dos primeiros resultados entre os 131 projetos de lei selecionados pode-se já identificar resultados relevantes, segundo nossos critérios de filtragem: PLO 2499/2021 e PLO 2518/2021, da Assembleia Legislativa de Pernambuco (ALEPE), ou o PL 2711/2017, da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro (ALERJ). O primeiro deles, PLO 2499/2021 ALEPE, define penalidades administrativas pela prática de atos discriminatórios contra as pessoas portadoras de HIV ou doentes de aids, enquanto o PLO 2518/2021 institui a Lei Estadual de Liberdade Religiosa no âmbito do Estado de Pernambuco, e menciona a discriminação religiosa em diversos trechos do texto proposto. O PL 2711/2017 da ALERJ, por sua vez, dispõe sobre penalidades administrativas a serem aplicadas pela prática de atos de discriminação por motivo religioso.
Usar a Sigalei para a presente pesquisa permitiu concentrar esforços na seleção de critérios de filtragem que permitissem encontrar resultados pertinentes. Ao congregar informação em local único, a plataforma permite que o pesquisador refine os resultados de maneira intuitiva, e possa concentrar seus esforços na análise desses resultados, análise esta que pode se desdobrar em monitoramento permanente que, também, é uma alternativa conferida pela plataforma.
De fato, os mecanismos da busca avançada da plataforma Sigalei foram úteis e efetivos em nosso exercício de coleta de proposições legislativas. Isso reforça nossa impressão de que eles seriam um bom conjunto de ferramentas para a pesquisa científica empírica em Direito e outras áreas, mesmo que o objetivo principal da plataforma seja o de servir como conjunto de ferramentas para a atividade de gestão de risco político e regulatório.
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[1] Na data da pesquisa, a Sigalei efetuava buscas nas Assembleias Legislativas dos estados do Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Paraíba, Pará, Pernambuco, Piauí, Paraná, Rio de Janeiro, Rondônia, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo.
[2] As outras leis estaduais de São Paulo, citadas anteriormente, trazem dispositivos semelhantes.
[3] A pesquisa foi realizada no dia 03/09/2021.
[4] Não foram selecionados os filtros correspondentes às áreas de: Utilidade Pública, Turismo, Tributação, Transporte, “Trabalho, emprego e renda”, Telecomunicação, Segurança, Saúde, Relações Internacionais, Reforma Agrária, Processo Legislativo, Mercado Financeiro, Meio Ambiente, Infraestrutura, Indústria, Homenagens e Datas Comemorativas, Forças Armadas, Fiscalização e Controle, Família, Exploração de Recursos Naturais, Esporte, Educação, Economia, Drogas, Direito Eleitoral, Direito Civil, Defesa do Consumidor, Comércio, “Ciência e Tecnologia”, “Agricultura, Pecuária e Pesca”, e Aeroespacial.
As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional do CEPI e/ou da FGV e/ou as instituições parceiras.
Este artigo foi escrito por:
Fabrício Vasconcelos Gomes — Pesquisador do Centro de Ensino e Pesquisa em Inovação da FGV Direito SP (CEPI/FGV). Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FD/USP, 2017), na área de Filosofia e Teoria Geral do Direito. Mestre em Filosofia pelo Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas (IFCH/Unicamp, 2008), na área de Lógica. Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FD/USP, 2004).
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