Case Sigalei
Uso da Sigalei para pesquisa legislativa no Direito
Autor:
Ana Carolina Rodrigues
Autor:
Mariana Chaimovich
Publicado:
17/3/2021 13:40
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Centro de Ensino e Pesquisa em Inovação (CEPI) da FGV Direito SP mapeou 114 Projetos de Lei (PLs) sobre trabalho em plataformas digitais, apresentados no período de 2010 a 2020 no Congresso Nacional. As análises desses PLs estão disponíveis em dois briefings temáticos lançados no âmbito do projeto Gig Economy e Futuro do Trabalho. Nesse artigo, compartilharemos a experiência dessa pesquisa, que acabou resultando em uma parceria com a Sigalei, plataforma de acompanhamento de proposições e análises legislativas.

Este texto é o primeiro produto da Parceria CEPI-Sigalei. Trata-se de iniciativa pioneira de uso da ferramenta por Centro que tem a inovação, o uso de novas tecnologia — e sua regulamentação — como mote. A ideia da parceria surgiu como maneira de incentivar o engajamento da sociedade civil em geral, e da Academia em particular, no debate público e na elaboração de políticas públicas adequadas e eficientes. O papel dos acadêmicos de Direito não deve ser, apenas, o de informar a respeito daquilo que já existe na realidade normativa do país: é necessário, cada vez mais, assumirmos papel ativo na elaboração e na disseminação do conhecimento, primordialmente com pesquisas empíricas.

Ao disponibilizar a plataforma como ferramenta que se soma às fontes primárias disponíveis, a Sigalei possibilitou uma ampla gama de novas perspectivas de análise, conforme comentaremos adiante. Ao compartilhar conhecimento embasado em dados, e ao tornar públicas essas análises, nosso objetivo é tornar o conhecimento cada vez mais acessível, replicável e útil para os tomadores de decisão e para aqueles que estão, ou pretendem estar, inseridos no debate público.

Mapeando o debate legislativo em torno da gig economy

Antes de adentrar no mérito da parceria com a Sigalei, cabe-nos contar sobre a experiência resultante da pesquisa legislativa realizada no âmbito do projeto Gig Economy e Futuro do Trabalho, que teve por objetivo mapear e analisar as proposições federais para regulação do trabalho sob demanda por meio de plataformas digitais.

Esse mapeamento foi realizado em duas fases: a primeira, com marco temporal restrito aos meses iniciais da pandemia de Covid-19, período no qual houve uma “inflação” de propostas endereçadas a essa matéria; a segunda, com marco temporal expandido, abrangendo todo o período de 2010 a 2020, década em que as plataformas digitais de intermediação de serviços começaram a operar no Brasil (à exemplo de Uber, Cabify, 99, iFood, Rappi etc.)[1].

Para tanto, os pesquisadores realizaram breve revisão literária, complementada por buscas a notícias, artigos, relatórios institucionais etc. que permitissem a construção de um map of issues, elaborado para definir os eixos (verticais e transversais) temáticos do projeto. A partir dele foram extraídas palavras-chaves[2] que serviram de base para as buscas das proposições legislativas resultantes dos debates no Congresso Nacional em torno desta matéria.

Embora o projeto se oriente em torno de três eixos principais (Regulação do Ecossistema; Desigualdade e Seguridade; e Governança Algorítmica), a pesquisa legislativa teve como foco inicial permitir o acompanhamento da agenda parlamentar no que tange às propostas de regulação das relações e condições de trabalho intermediadas pelas plataformas digitais. Nesse sentido, o mapeamento concentrou-se nos subtemas “Mercado de Trabalho e Direitos/Condições de Trabalho”, da interseção entre os eixos Regulação do Ecossistema e Desigualdade e Seguridade. Apesar disso, vários dos PLs levantados abarcavam questões subjacentes, algumas delas nas intersecções com o terceiro eixo (Governança Algorítmica)[3]. Proposições versando, por exemplo, sobre a regulação da Inteligência Artificial ficaram de fora desse primeiro mapeamento, ainda que possam ser objeto de pesquisas e de análises futuras.

Figura 1: Eixos do Projeto Gig Economy e Futuro do Trabalho

Fonte: Workplan do Projeto Gig Economy e Futuro do Trabalho

As buscas aos PLs foram realizadas nos portais eletrônicos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, por se tratar de matéria de competência federal (a saber, legislação trabalhista), filtrando-se apenas as espécies legislativas.

A seguir, descreveremos a metodologia que deu origem aos dois primeiros briefings temáticos da pesquisa (BT1 e BT2).

Briefing temático #1 — Projetos de lei de 2020 sobre gig economy: uma sistematização de definições e normas sobre condições de trabalho, benefícios e remuneração

A primeira publicação desse estudo legislativo adotou marco temporal restrito aos meses de março a novembro de 2020[4]. O objetivo era compreender de que forma a pandemia da Covid-19 tinha impactado essa agenda e qual a medida de sua contribuição para a então suposta (e depois confirmada) inflação de PLs, endereçando-a[5]. Como sabido, o isolamento social fez que as pessoas passassem a demandar mais por serviços digitais, e muitos trabalhadores passaram a recorrer às plataformas como fonte de renda.

As buscas dessa pesquisa retornaram 213 proposições na Câmara dos Deputados e 17 no Senado, totalizando 220 proposições. Dessas, 190 foram rejeitadas e 40 incorporadas ao conjunto amostral de análise.

Dentre as proposições rejeitadas, a grande maioria não guardava pertinência temática com o objeto de estudo (i.e., relação de trabalho no âmbito das plataformas digitais).

No âmbito das análises do BT1, com espaço amostral composto pelos 40 PLs mencionados acima, foram identificados 3 conjuntos temáticos: (i) a maioria trazendo soluções de enfrentamento à Covid-19, com foco em garantir, sobretudo, renda e condições de saúde e segurança aos trabalhadores de aplicativos; (ii) alguns com escopo mais amplo, conjugando questões derivadas da pandemia com outras mais abrangentes, de cunho regulatório; e (iii) menos frequentes, aqueles que versam sobre questões que extrapolam as relações de trabalho e de enfrentamento à Covid-19, tratando de temas como isenção fiscal, regulações setoriais (normas de trânsito, por exemplo), direito concorrencial etc.

Briefing temático #2 — Trabalho sob demanda no Congresso (2010–2020): um oceano de possibilidades

O mapeamento das proposições legislativas que compuseram o segundo relatório seguiu a mesma metodologia aplicada na elaboração do BT1. Enquanto a primeira pesquisa teve escopo de análise restrito ao período de março a novembro de 2020, esta nova pesquisa trabalhou com marco temporal de 2010 a 2020, sendo que o resultado útil mais antigo data de 15/04/2015 e o mais recente de 16/12/2020, permitindo um estudo mais amplo da evolução da pauta no Congresso Nacional.

Ao todo, essa nova busca retornou 1.136 resultados, triados até que se chegasse a 59 amostras, devidamente incluídas na base de análise. Somadas às 40 proposições analisadas na primeira parte da pesquisa (BT1), analisou-se um total de 99 proposições legislativas sobre a matéria, apresentadas entre 2015 e 2020.

Foram incluídos na amostra PLs que versam diretamente ou possam vir a ter alguma repercussão sobre o trabalho por meio de plataformas digitais. Isso porque muitas vezes uma proposição que trata de tema correlato é emendada para passar a prever situação ou preocupação que, à época em que foi proposta, não existia. A economia de plataformas é exemplo claro de questão relativamente recente e que tem ganhado força nos últimos anos, o que se acentuou com os efeitos da pandemia.

Essa pesquisa revelou a tendência de proposições mais pontuais do que abrangentes, distribuídas em três ondas legislativas.

Segue a descrição das etapas de triagem:

Figura 2 — Diagrama de pesquisa sistemática de legislação no Congresso sobre o trabalho no trabalho sob demanda

Fonte: Briefing temático #2: Trabalho sob demanda no Congresso (2010–2020) — Um oceano de possibilidades

Análises qualitativas dos PLs: emprego de muitas mãos

Após a triagem dos PLs, passou-se à fase de análise, feita em rodadas de codificação utilizando-se o ATLAS.ti 9.0, um software de análise qualitativa de dados. De forma resumida, a metodologia de análise seguiu o seguinte roteiro:

  • Elaboração de livro de códigos, com palavras-chaves e categorias de classificação formulados pela própria equipe[6];
  • Testes e revisões do livro de códigos;
  • Codificações dos PLs individualmente por três pesquisadores;
  • Mesclagem das codificações e revisões em pares; e
  • Uniformização dos códigos por três revisores, para dirimir inconsistências.

A versão final do livro somou 187 códigos, aplicados a cada um dos artigos dos PLs (unidades de análise), totalizando 983 citações (artigos de lei analisados no somatório total dos 114 PLs) e 2.681 códigos atribuídos.

As codificações foram exportadas para uma planilha, para elaborar gráficos que permitissem a análise final transposta para os relatórios publicados. Todo esse trabalho foi feito manualmente pelos pesquisadores, durante muitas horas de trabalho, apesar do uso do software que permitiu gerenciar as análises.

Todo o descritivo do processo de codificação está disponível clicando abaixo no Caderno Expandido do Briefing Temático #1

O uso da plataforma Sigalei nas próximas fases da pesquisa

Desde o início, a pesquisa legislativa no âmbito desse projeto foi pensada para permitir o acompanhamento da agenda parlamentar em torno dessa matéria e a incidência no debate público, por intermédio da publicação de análises qualitativas e quantitativas que pudessem contribuir para o seu enriquecimento.

Apesar de todo o esforço inicial ter resultado em duas publicações de relevo, percebemos as limitações de fazê-lo manualmente, tendo em vista não apenas o crescente número de proposições, mas também as outras atribuições da equipe e o objetivo de expandir as análises, inclusive, territorialmente, em âmbito Estadual e Municipal.

A parceria com a plataforma Sigalei surgiu para facilitar esse trabalho e contribuir para o refinamento e o alargamento das análises. O que, antes, era feito exclusivamente por meio de planilhas e pelo uso do Atlas.ti, agora pode ser feito automaticamente na plataforma.

Ao incluir nela os 114 PLs, recebemos notificações sobre o andamento das tramitações. A Sigalei também fornece um resumo com as últimas atualizações de cada projeto de lei, disponibiliza informações sobre os autores, o inteiro teor e eventuais substitutivos da proposta, bem como emendas e votações, além de indicar proposições similares que poderão ser incluídas na base amostral.

Figura 3: Resumo da tramitação do PL nº 1665/2020

Fonte: Sigalei (2021)

Novas buscas, aliás, podem ser feitas diretamente na plataforma, que permite uma varredura não apenas na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, mas também em Assembleias Legislativas de 22 Estados e do DF, assim como na Câmara Municipal de São Paulo (por enquanto, único órgão municipal disponível para consulta).

Na lista dos PLs, os usuários podem visualizar o status (tramitando, aprovado, arquivado etc.) e o regime de tramitação (ordinário, urgente etc.), âmbito de apreciação (por exemplo, se está em uma Comissão ou no Plenário da Casa) etc. Também permite que a equipe classifique o seu impacto, podendo personalizar outras informações pertinentes para o acompanhamento e análise pretendidos. Essas faculdades possibilitam a adição de tags equivalentes aos códigos aplicados no BT1 e BT2, bem como dar “apelidos” a proposições consideradas mais sensíveis para a temática em pauta, para facilitar a identificação daquelas mais paradigmáticas.

Figura 4: Principais autores dos PLs da base de análise do Projeto Gig Economy (2010–2020)

Fonte: Sigalei (2021)

A partir desses dados, a plataforma gera insights e relatórios de inteligência, que incluem, por exemplo, o mapa de partidos dos autores das proposições do conjunto de PLs, gráfico das propostas por ano de apresentação, distribuição das proposições por Casa, indicação dos autores com maior número de proposições, dentre outros. Esses relatórios podem ser exportados da plataforma.

Com o uso da Sigalei, portanto, esperamos reduzir o tempo de acompanhamento e análise dos PLs. Essa otimização não é apenas importante em termos de melhor aproveitamento de pessoal, como também permite que os pesquisadores dediquem seu tempo a criar mais critérios de classificação; expandam a percepção a respeito das proposições, temática ou até mesmo sobre os debates em outras instâncias legislativas, justamente porque o Sigalei permite que uma pesquisa em todas as Assembleias Legislativas seja feita em plataforma unificada; e também tenham contato com análises que complementam a pesquisa de maneira automatizada e feita sob medida para suprir as suas necessidades.

A parceria apenas começou, mas já é possível perceber que será extremamente valiosa para ambas as instituições e para todos aqueles que tiverem acesso aos resultados das pesquisas. Ao utilizar intensamente a plataforma, a intenção é que as devolutivas dos pesquisadores do CEPI auxiliem a Sigalei a aprimorar as análises, para continuar este trabalho excepcional que vêm prestando à sociedade brasileira desde 2016. Desde já, fica o nosso agradecimento e a demonstração da vontade de colaborar, em conjunto, com a construção de conhecimento.

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[1] Conforme temos reforçado em nossas publicações, a gig economy (“economia de bico”, em tradução livre) não é um fenômeno novo. Seu crescimento e relevância para o mercado de trabalho nos últimos anos estão associados ao surgimento de plataformas digitais que permitem a intermediação de serviços diversos, abrangendo setores como transporte de passageiros, entrega de mercadorias e serviços, design, desenvolvimento de software e T.I., serviços domésticos etc.

[2] Dentre as palavras-chave que orientaram essa pesquisa, constam: (i) “trabalho sob demanda” e “plataforma digital”; (ii) “trabalho” e “plataforma digital”; (iii) “trabalho” e “plataforma”; (iv) “trabalho” e “aplicativo”; (v) “entregadores” e “plataforma digital”; (vi) “trabalho” e “economia digital”; (vii) “aplicativo de entrega”; (viii) “trabalhadores de aplicativo”; (ix) “entregadores”; (x) “trabalho sob demanda”; (xi) “trabalho de plataforma”; (xii) “trabalho freelancer”; (xiii) “economia de bico”; (xiv) “entregadores”; (xv) “crowdwork”; (xvi) “trabalho intermitente”; (xvii) “Uber”; (xviii) “iFood”; e (xix) “Rappi”.

[3] Temas como direito à informação, direito à revisão de decisões tomadas pelas plataformas, avaliação dos prestadores, proteção de dados, portabilidade de dados etc. foram identificados nos PLs mapeados. A palavra “algoritmo”, no entanto, não aparece explicitamente em nenhuma das proposições.

[4] Decreto Legislativo nº 06/2020 O Decreto reconhecendo o estado de calamidade pública em virtude da pandemia de Covid-19, foi publicado em 20 de março de 2020.

[5] Dos 114 PLs mapeados, 71 foram apresentados em 2020.

[6] Para ilustrar, utilizou-se um conjunto de macrocódigos (tais como Covid, Benefícios, Condições de Trabalho, Regulação, Caracterização de Regime etc.), seguidos por microcódigos (tais como Benefícios: aposentadoria, Condições de trabalho: alimentação, Regulação: decisão automatizada, Caracterização de Regime: define como celetista etc.).

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Referências

CENTRO DE ENSINO E PESQUISA EM INOVAÇÃO DA FGV DIREITO SP. Workplan do Projeto Futuro do Trabalho e Gig Economy: questões regulatórias sobre tecnologia e proteção social. São Paulo: FGV Direito SP, 29 jan. 2021.

CENTRO DE ENSINO E PESQUISA EM INOVAÇÃO DA FGV DIREITO SP. Caderno expandido do briefing temático #1: Projetos de lei de 2020 sobre gig economy — uma sistematização de definições e normas sobre condições de trabalho, benefícios e remuneração — versão 1.0. São Paulo: FGV Direito SP, 1º dez. 2020.

CENTRO DE ENSINO E PESQUISA EM INOVAÇÃO DA FGV DIREITO SP. Briefing temático #2: Trabalho sob demanda no Congresso (2010–2020) — Um oceano de possibilidades — versão 1.0. São Paulo: FGV Direito SP, 29 jan. 2021.

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As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva das autoras, não refletindo necessariamente a opinião institucional do CEPI e/ou da FGV e/ou as instituições parceiras.

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Este artigo foi escrito por:

Ana Carolina R. Dias Silveira — Graduação em Direito pela USP. Pesquisadora no Centro de Ensino e Pesquisa em Inovação da FGV Direito SP (CEPI FGV Direito SP).

Mariana Chaimovich — advogada, mestre em Direito Internacional pela USP e doutora pelo Instituto de Relações Internacionais da USP. Atua como consultora de relações governamentais.

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