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O trabalho de Advocacy no Ciclo Político - Artigo 1
Autor:
Cristina Guimarães
Publicado:
6/7/2020

Mensagens-chave:

• Advocacy pode ser definido como o processo de influenciar, direta ou indiretamente, a tomada de decisão governamental e as políticas que afetam a sociedade ou determinados grupos específicos. Pode ser exercido por indivíduos isoladamente ou por grupos da sociedade.

• Ciclo político neste artigo é dividido em cinco etapas: 1) Formação da agenda (ou agenda-setting), 2) Formulação da política, 3) Decisão, 4) Implementação e, 5) Avaliação.

• Uma agenda pode ser definida como o conjunto de questões ou problemas que chegam à atenção do governo, mobilizando-o a agir.

• A análise de um tópico para inclusão na agenda governamental passa pelo reconhecimento e filtragem de problemas por agentes públicos e está ancorada em teorias e abordagens, ou seja, é um processo analítico e estudado.

• Para que um tópico seja incluído na agenda governamental é necessária uma clara definição do problema e que ele tenha relevância para a sociedade.

• Nenhum ator tem controle direto sobre todos os mecanismos que afetam a definição da agenda, mas o papel de grupos da sociedade é fundamental na influência dessa agenda.

• O conhecimento do ciclo político é crucial para o trabalho em advocacy, para saber como atuar e como aproveitar oportunidades de colaboração e defesa dos interesses, com a inclusão de tópicos na agenda.

1 - A formação da agenda governamental

A abordagem do ciclo político como aliado para o trabalho em advocacy

Existem muitas definições do termo advocacy, e não há um consenso sobre como melhor descrever o exercício de influenciar as decisões de políticas públicas. De modo geral, advocacy pode ser definido como o processo de influenciar, direta ou indiretamente, a tomada de decisão governamental e, então, as políticas que afetam a sociedade ou determinados grupos específicos. O advocacy pode ser exercido por indivíduos isoladamente ou por grupos da sociedade.

Inicio hoje uma série de cinco artigos sobre a compreensão do ciclo político, seus componentes e quais os elementos fundamentais para se trabalhar em advocacy em cada um deles, com foco nas políticas de saúde. Este conteúdo se baseia na disciplina de Políticas de Saúde que leciono no MBA de Economia e Avaliação de Tecnologias de Saúde, pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe), vinculada à FEA-USP. O objetivo é oferecer elementos para reflexão e organização do trabalho em incidência política pelos grupos da sociedade interessados neste tema. Embora os exemplos sejam da área da saúde, esta análise pode ser utilizada em outros campos de atuação.

A ideia com os artigos não é me debruçar sobre o detalhamento de conceitos, e sim, focar na importância do conhecimento do processo político para atuação nesta área. Quais as potencialidades e oportunidades que esta perspectiva pode trazer como uma ferramenta analítica para o trabalho em advocacy por indivíduos ou grupos da sociedade? São essas as reflexões que pretendo trazer.

Mas o que é o ciclo político?

Ciclo Político

A abordagem do ciclo político tem suas origens na década de 1950, no campo de análise que considera o processo político como uma sequência de estágios ou fases. Vários autores propuseram diferentes estágios para este ciclo. O que adotarei aqui se baseia em uma das mais comumente adotadas, com cinco ciclos descritos em ordem cronológica: 1) Formação da agenda (ou agenda-setting), 2) Formulação da política, 3) Decisão, 4) Implementação e, 5) Avaliação. Cada artigo versará sobre um desses componentes. Nos parágrafos a seguir, detalho os fatores que levam à inclusão de um tópico na agenda governamental.

A formação da agenda, ou agenda-setting

Embora o assunto Covid-19 já esteja exaustivo, é inegável que essa pandemia trouxe à tona novas discussões e novas oportunidades de inserção de tópicos na agenda governamental. Vemos o exemplo da renda básica e das questões ambientais relativas à poluição do ar, entre outros. Esses temas não são novos, mas ganharam proeminência diante desta realidade a que todos estamos submetidos. Podemos dizer que esses tópicos encontraram “janelas de oportunidade” para serem discutidos em âmbito governamental, mobilizando parlamentares e a sociedade de forma geral.

Vários autores se debruçaram sobre abordagens e teorias inspiradas em observações empíricas para estabelecer os mecanismos pelos quais um determinado problema entra na agenda governamental. Uma agenda pode ser definida como o conjunto de questões ou problemas que chegam à atenção do governo, mobilizando-o a agir. Isto significa que a agenda corresponde ao reconhecimento e filtragem de problemas por agentes públicos. Para entender por que alguns problemas entram na agenda governamental, me concentrarei em três questões:

a) Por que alguns temas ganham atenção a ponto de mobilizarem ação para sua solução por entes governamentais?

A identificação de um problema é o primeiro passo para a mudança e a criação de uma política. Mas o que é o problema? É uma situação que desencadeia uma necessidade coletiva, uma insatisfação com determinada questão. O problema pode chamar a atenção pela mudança em um indicador (de mortalidade, morbidade, utilização de serviços, entre outros), pelo progresso não alcançado em alguma meta, por descontentamento público com alguma questão, por exemplo. Em síntese, um problema existe quando há uma diferença entre a situação corrente e o que seria desejado.

Porém, existe um número significativo de problemas e nem todos estão sujeitos a políticas públicas. A passagem da simples existência do problema para o seu “filtro político” quando, efetivamente, este problema entra no radar de agentes públicos, se dá pela gravidade do problema e extensão da mobilização social e cobertura que ele recebe na mídia. Portanto, o movimento de inserção de um problema em uma agenda pública requer ação política, incentivada pela sociedade.  

b) Qual o melhor momento para inclusão de determinado tópico na agenda?

Algumas teorias expressam que o governo age de forma racional, elencando as questões prioritárias a partir de critérios objetivos, como os mencionados anteriormente, e agindo para solucionar esses problemas. Uma variação dessa abordagem prediz que o governo olha o horizonte de longo prazo e os determinantes sociais que influenciam os problemas que eles precisam responder. Nesta perspectiva, por exemplo, o governo responderia de tempos em tempos a problemas ocasionais que surgiriam a partir de mudanças de longo prazo, como o envelhecimento populacional (e problemas de saúde advindos com esse envelhecimento, por exemplo).

Um outro conjunto de abordagem enfatiza a importância do poder e das ideias, ao invés da abordagem estritamente racional colocada anteriormente. Nesta perspectiva, importa como o problema é definido e colocado, suscitando mais ou menos suporte da sociedade para que ele seja reconhecido como mais relevante do que outros que competem pela agenda. Logo, um problema só entraria na agenda se tivesse alta legitimidade de grupos da sociedade, viabilidade em termos de soluções e implementação e suporte de grupos da sociedade.

Uma das abordagens mais utilizadas foi proposta por Kingdon (2010), e se baseia na ideia de que determinados indivíduos dentro ou fora do governo (que ele chama de “empreendedores” políticos), aproveitam oportunidades para incluir algum tema na agenda governamental. Este modelo sugere que “janelas de oportunidade” se abrem quando há uma confluência de três fluxos:

• do problema: percepção do problema como uma questão pública que requer solução, vislumbrada por meio de indicadores (medidas objetivas), pressão de grupos, ou eventos focais (como as crises já mencionadas).

• da política (solução): assim como outras teorias, o debate em torno de soluções para os problemas precisa encontrar viabilidade na implementação, ser capaz de lidar com restrições futuras (por exemplo, financeiras) e ser publicamente aceitável.

• da vontade política: o fluxo político opera de forma separada dos dois anteriores, e representa a apropriação pelos agentes públicos, cuja vontade para mudança depende, em grande parte, de mudanças no humor nacional ou mudanças de governo que, em geral, provocam uma mudança no corpo diretivo das instituições.

O modelo aponta que as janelas se abrem e se fecham rapidamente, e dificilmente é possível prever quando haverá essa confluência dos três fluxos.

Momentos de crise - como o que vivemos em relação à pandemia - são uma grande oportunidade para inclusão de determinados tópicos na agenda, sejam eles diretos (relacionados à contenção da epidemia) ou indiretos (relacionados às consequências econômicas da epidemia, por exemplo). Em uma situação de crise, é mais evidente a ação do governo na busca de soluções. Porém, a crise não é o único momento para inserir um tópico na agenda. Mudanças no humor nacional ou institucionais (alteração no governo proporcionada por eleições), são vistas como oportunidades também.

Todavia, claramente esses momentos representam mudanças, esperadas ou não. Na maioria das situações, contudo, o governo é levado a solucionar problemas em situações “normais”, no dia a dia, onde ele precisa lidar diariamente com uma infinidade de questões e uma finitude de recursos. E aqui entro no aspecto que chamo a atenção para o artigo, o papel dos grupos da sociedade.

c) Quem influencia a decisão governamental?

Como mencionado anteriormente, a inclusão de um tópico na agenda resulta da seleção de diversos problemas ou questões por agentes públicos sendo, então, um mecanismo de filtragem de problemas por aqueles que tomam a decisão. Condições objetivas, como surgimento ou proeminência de doenças, têm maiores chances de se tornarem políticas quando há uma percepção de seus problemas, pressão social para que algo seja feito a respeito e ambiente institucional para discussão. Kingdon (2010) se baseia na ideia de que determinados indivíduos dentro ou fora do governo  teriam um papel crucial na filtragem desses problemas para os entes públicos.

Porém, de forma geral, nenhum ator tem controle direto sobre todos os mecanismos que afetam a definição da agenda. Um ponto importante é que para que uma questão seja vista como um problema, a severidade deste problema para a sociedade ou sub-grupos populacionais precisa estar muito clara, e demonstrada por meio de medidas epidemiológicas, econômicas e sociais. O envolvimento de atores particulares (pressão de grupos de interesse) e o uso de cobertura de mídia para dar visibilidade ao problema são descritos como uma das táticas mais bem-sucedidas para influência do governo, aliado à  escolha de locais/caminhos institucionais para que os problemas sejam debatidos (ex.: casas legislativas).  

Além disso, em relação às características da sociedade civil, estudos empíricos mostram que as chances de sucesso no trabalho de advocacy são maiores quando as seguintes características são observadas:

• Alta coesão da comunidade: grau de aderência entre redes de indivíduos e organizações que estão diretamente envolvidas com a questão,

• Capacidade de liderança: a presença de indivíduos capazes de unir a comunidade e serem reconhecidos como “champions” para a causa em particular,

• Presença de instituições-guia: boa coordenação e efetividade de organizações capazes de liderar a iniciativa,

• Sociedade civil mobilizada: existência de grande base de apoio na sociedade que possam pressionar autoridades políticas nacionais (e internacionais, a depender do contexto) para incidir sobre a questão.

Em síntese, a compreensão do ciclo político e o conhecimento de seus mecanismos é um aliado importante da sociedade para que ela saiba quando e como atuar para inclusão de tópicos na agenda. No próximo artigo da série detalharei os fatores a serem considerados na formulação de uma política.

Bibliografia sugerida:

Buse, K.; Mays, N.; Walt, G. Making Health Policy. Second edition, Open University Press, 2012.

Fischer, F.; Miller, G.; Sidney, M.S (editors). Handbook of Public Policy Analysis: theory, politics and methods. CRC Press, 2007.

Hill, M. (2014). Studying Public Policy: an international approach. 1st ed., Bristol University Press, Clifton, Bristol, 2014.

Kingdon, J.W. Agendas, alternatives, and public policies. Pearson (updated second edition), 2010.

Knoepfel, P. et al. Public policy analysis. The Policy Press, 2007.

Peters, B.G. (2015). Advanced introduction to public policy. Cheltenham: Edward Elgar. 2015.

Zahariadis, N. (Org.). Handbook of public policy and agenda setting. Cheltenham, Northapton, UK: Edward Elgar, 2016.

 

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